與就業服務法的立法有著奇妙的巧合，內政部與臺灣省政府合設的社會安全 制度計劃委員會，於 1956 年 7 月開始草擬的各項社會安全法案中，除了就業服 務法草案，也包括〈體能殘障國民福利法〉草案，這是殘障福利法的前身。最終 共有 8 項社會安全法案草擬工作於 1958 年完成，只待內政部審核通過後，即可 由行政院送交立法院審議3。關於擬定這些法案的理由，內政部負責人曾指出4， 這些社會安全法案一方面是要向世界各「自由國家」看齊，一方面也呼應「自由 中國」當前的需要。除了有學者專家提供意見，社會安全制度計劃委員會也蒐集 地方工作人員的實務經驗，以期法案能順利推行。以上的報導比較是從國家的角 度看待立法，國家參考了學者專家與地方行政人員的意見，但卻看不到國家有參 考障礙者的意見。
如果試著在歷史中找尋障礙者的聲音，我們可以發現，約略在相同時期，臺 灣的障礙者已經開始進行立法遊說，並可以自行擬定法律草案供政府參考，而不 待政府向他們諮詢意見。這樣的行動，是在 1954 年請願法施行後的法律機會結 構下進行，人們因此得向立法或行政機關行使憲法賦予的請願權。立法院內政委 員會曾在 1955 年 12 月 27 日的院會中，報告臺灣省盲人福利協進會呈請制定〈國 民身體殘廢者福利條例〉一案，並決議：本案交付內政、法制兩委員會審查5。 顯示視障者至少在 1955 年即有立法遊說行動。此外，從立法院公報的記載中，
我們還可以看到臺灣省盲人福利協進會不只進行請願，還有自行草擬法案供立法
3中央社，社會安全制度會 擬就八法案 安全委會定期結，聯合報，1958 年 7 月 9 日 3 版。
4中央社（註 3）。
5立法院公報處，第 1 屆第 16 會期第 10 期院會紀錄，立法院公報，45 卷 16 期 10 冊，頁 121-123
（1956 年）。
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者參考6。值得注意的是，雖然整個草案的宗旨偏向福利，該草案中已有出現反 歧視條款7。不過，本文關注的各項差異取徑：定額進用、庇護工場（福利工場）、 視障按摩保留制度皆未出現在該草案中8。1956 年 11 月，立法院內政、法制兩委 員會審查後向院會報告，認為本案與憲法第 155 條老弱殘廢扶助救濟條款精神相 符，決定建議院會函請行政院草擬有關國民身體殘廢者福利之法案送院審議，院 會也決議通過請行政院草擬相關對案9。
約略相同時間，臺灣省聾啞福利協進會也進行類似的請願行動，也有障礙者 自行提出的草案。據臺灣省聾啞福利協進會請願書的記載10，該會曾在 1956 年 擬有〈國民身體殘廢者福利法〉草案，在 1956 年 7 月交由內政部審議，1958 年 7 月完成審議，再轉呈立法院11，只是之後便一直沒有下文。該會理事長李鑽根 遂在 1960 年向臺灣省議會提出請願，希望臺灣省議會能轉請立法院迅速制訂〈國 民體殘福利法〉。李鑽根的請願理由中，具體明確的援引憲法第 155 條老弱殘廢 扶助與救濟條款作為其立法主張的依據。另外，請願書中也表示歐美與日本各國 均有相關規定，我國的民主進步不應遜於此等國家。
障礙者與國家兩種行動者，都草擬了專為障礙者設計的福利法案，雖然法案 名稱略有不同，但由時間點的相似來看，或許是同一件事。而且，內政部與臺灣 省政府合設的社會安全制度計劃委員會會制定〈體能殘障國民福利法〉，或許與
6臺灣省盲人福利協進會理事長楊根盛提出的請願案所附的〈國民身體殘廢者福利條例試案〉是 參考日本〈身體障害者福祉法〉草擬。請願書內容與〈國民身體殘廢者福利條例試案〉，參立法 院公報處（註 5），頁 46-50。
7 1955 年國民身體殘廢者福利條例試案第 3 條：「各級政府機關，團體，及一般人民，對身體殘 廢者，在任何社會生活活動上，一律不得因其持有身體缺陷，而加以歧視，或差別待遇。」
8可以補充說明的是，該草案有些與障礙者就業相關的規定。如：1955 年國民身體殘廢者福利條 例試案第 6 條：「福利設施分左列各種：九、公共場所賣店設置優先權。十、身體殘廢者製作品 優先購買事項。」同法第 9 條：「依身體殘廢人需要以左列方法為之。十一、實施技能及公民訓 練。十二、職業介紹。」
9立法院公報處，第 1 屆第 18 會期第 5 期院會紀錄，立法院公報，46 卷 18 期 5 冊，頁 21、92
（1957 年）。
10相關事件經過收錄於 1960 年臺灣省聾啞福利協進會理事長李鑽根向臺灣省議會提出的請願書 中。台灣省議會史料總庫，民願字第一七○五號，典藏號:003-02-02OA-01-5-1-00-05103。
11 由於立法院提案系統無法查到 1950 年代的提案情形，難以查證相關提案是否確實有進入立法 院。
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盲人福利協進會請願、立法院要求行政院草擬相關法案有關。可惜的是，儘管殘 障福利法的草案已經分別在 1955 年、1956 年與 1958 年以國民身體殘廢者福利 條例、國民身體殘廢者福利法及體能殘障國民福利法的名稱出現，殘障福利法本 身卻遲遲未能通過，其中原因，耐人尋味。我們只能在有限史料中看到，政府認 為自己財政有困難，所以無法大舉辦理各項福利措施。例如，1955 年立法院會 的討論中已提到，政府經費困難，雖認為制定殘廢者福利法案有必要，恐怕不容 易完全達成臺灣省盲人福利協進會請願案中的訴求12。又如，1967 年內政部的體 能殘障國民福利法草案，即是在資源有限的考量下，希望暫時只保障肢體或五官 有殘缺之國民，而不保障精神障礙者、癲癇患者、慢性病患者13。由此或許可以 推測，整部福利法可能是在國家自認財政無法負擔的想法下，不斷遭到延宕。而 障礙團體能做的，就只有不斷建議政府早日公佈〈殘障國民福利法〉。如於 1961、
1964、1969 年，臺灣省盲人福利協進會皆有請政府早日公佈殘障國民福利法的 決議，雖無法確定他們是否有付諸請願或遊說行動。但至少障礙者透過報紙傳達 了他們對殘障國民福利法殷切的需求14。
另外，除了 1955 年臺灣省盲人福利協進會的請願案，相關資料均未附草案，
我們無法確定殘障福利法職業保障的差異取徑是否在 1956 年或 1958 年的草案中 已經存在。可以確定的是，之後可見的各版本草案，不論是內政部提出的 1967 年體能殘障國民福利法草案、1973 年殘障福利實施辦法草案，或是臺灣省政府 建議中央通過的 1968 年體能殘障者福利法草案，都已經有相關職業保障規定15。
這些職業保障的規定是如何誕生的呢？從 1967 年體能殘障國民福利法草案 的立法說明16可知，憲法第 155 條老弱殘廢扶助與救濟條款是我們主要的立法基
12立法院公報處（註 5），頁 122。
13周建卿，中華社會福利法制史，頁 360（1992 年）。
14參聯合報，社團消息，聯合報，1961 年 8 月 31 日 3 版。聯合報，盲人福利協進會敦促 速擬定 殘障國民福利法，聯合報，1964 年 12 月 6 日 2 版。聯合報，盲人代表 昨開年會，聯合報，1969 年 3 月 18 日 2 版。
15參附表七：1960 年代末至 70 年代初殘障福利法相關草案對照。
16周建卿（註 13），頁 358-360。
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礎，而在具體內容上，我們的立法參考了相當多的外國立法例，包括：英國、美 國、日本、澳洲、芬蘭等國家。因此，負責草擬草案的政府官員應該知道外國有 定額進用與庇護工場的制度存在。定額進用與庇護工場極有可能是參考外國制度 而生。
值得注意的是，由以上三個草案內容來看，我們也不只是原般照樣的將外國 立法變成我國條文。外國立法繼受到我國的過程中，有可能遭到打折。比如庇護 工場規範僅出現於 1967 年的草案，之後便未再受採用。再者，內政部副司長周 建卿認為我國立法參考日本立法居多，但日本的法定雇用比例是：公營企業 1.8
％；民間企業 1.5％；政府及國營的非營利機構 1.9％，未達比例者要繳交「雇用 納付金」17。這樣的規定到了我國，1967 年的草案變成由法律授權主管機關規定 雇用百分比，且沒有雇用不足額時須繳納雇用納付金的規定。三個草案中，只有 臺灣省政府 1968 年的草案明確規定了雇用百分比。該草案原本規定定額進用 1
％的障礙者，由於教育廳意見認為 1％過少，世界各國統計中身心傷殘者的比率 為 4％至 6％左右，因而提議增為 4％，最後折衷為公私機關應雇用 1％至 4％的 障礙者18。定額進用 4％的提案是在我國障礙者職業保障規範變遷中，少見的高 比例。可惜的是，早年我們缺乏較完整的本國統計，只能參考外國統計，反映出 當時我國對障礙者的不重視，連基本的障礙人口統計資料都不足。更重要的問題 是，臺灣省政府 1％至 4％的定額進用比例建議未受中央採納，1973 年的草案甚 至看不到雇用百分比的規定。而且，三個草案都沒有雇用不足額的公私立單位要 繳納代金的規定。
另方面，視障者按摩保留在此時期似乎不是繼受外國立法的結果，而比較像 是將既有〈臺灣省各縣市按摩業管理規則〉19提高到中央法律位階。此可參考曾
17周建卿（註 13），頁 355-358。
18省府委員會議檔案，社會處為建議中央修正「體能殘障者福利法」一案請提府會討論案，典藏 號：00501098914。
19 臺灣省各縣市按摩業管理規則的形成與發展，請參考下一款盲人請願下按摩業管理的再造。
184 可能。稍微值得慶幸的是，在福利掛帥之下，1955 年、1967 年、1968 年、1973
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年各版本（體能）殘障國民福利法草案皆有反歧視條款存在22，可見至少在 1955 年即有反障礙歧視條款立法的想法。殘障福利法的草案在 1950 年代便被提出，
可惜遲遲未通過，下一款將討論約略同時期提出且獲通過的〈臺灣省各縣市按摩
可惜遲遲未通過，下一款將討論約略同時期提出且獲通過的〈臺灣省各縣市按摩