就業服務法的立法在 1992 年才完成，但就業服務法草案的制定可以追溯至 1956 年。內政部與臺灣省政府合設的社會安全制度計劃委員會於該年 7 月開始 草擬各項社會安全法案，至 1958 年共完成 8 個草案，其中包含有就業服務法119。 但從相關報導中，看不出該法案有禁止就業歧視的規範。接著有很長一段時間沒 有相關消息。直到 1974 年底，因為國際性經濟不景氣，就業問題再度受到各界 重視，所以又有制定就業服務法的呼聲出現120。1975 年初，相關報導提到該法 案有對「就業服務工作」設下反歧視規範，但保障範圍不及於障礙歧視121。而是 另訂障礙者就業條款：「各級政府機關、學校及公民營事業機構，對於曾經專業 訓練而具有工作能力之殘障者，得視其業務需要，僱用從事適當工作。122」障礙
119中央社，社會安全制度會 擬就八法案 安全委會定期結，聯合報，1958 年 7 月 9 日 3 版。相 關報導表示，等內政部審核完成，便會由行政院核轉立法院審議。但我們並未找到立法院有收到 相關提案的資料，顯示該法案竟在行政部門審議了 30 餘年之久。
其餘 7 個社會安全法草案分別為：社會保險法、公共扶助法、非常災害救濟法、兒童福利法、體 能殘障國民福利法、國民保健法及婦幼保健法。
120中央日報，確保就業安全及增強服務 就業服務法初稿 政府已草擬完成，中央日報，1974 年 12 月 1 日 6 版。
121該法案的要點包含「人民有擇業、受僱及僱用的自由，非依法律規定不得限制。就業服務工作，
除了因職業性質及團體協約的規定外，對於籍貫、信仰、種族、性別不得有所歧視。」聯合報，
就業服務法草案已定稿，聯合報，1975 年 2 月 1 日 2 版。另外，「就業服務工作」的反歧視範圍 似未及於雇主對勞工雇用、勞動條件待遇、解雇等方面的歧視。
122中央日報，內政部已擬訂就業服務法草案 協調人力分配運用充分輔導國民就業 中央設就業中
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者被預設為不適格勞動者，需要經過訓練、證明自己有勝任能力，最後還未必能 保證其受到雇用（條文僅規定公私立機關「得」僱用）。其後，內政部於 1979 年再度提出草案，將「就業服務工作」的反歧視項目加入「身體殘障」123，一方 面開始注意到反障礙歧視問題，另一方面卻卻排除了對智能障礙者與精神障礙者 的保障。值得注意的是，1979 年 5 月這個時點，也是內政部將殘障福利法草案 送交行政院院會的時點124，由於提出草案者皆是內政部，是否因為在同時期討論 殘障福利法而讓官員們也意識到反就業歧視應包含障礙歧視呢？值得探究。
從有限的史料來看，我們不易了解為何一部法律草案可以被內政部提出如此 多次，卻一直未獲行政院會通過送交立法院。此僵局等到 1990 年初才獲改變。
行政院在 1990 年 1 月 10 日函請立法院審議「就業服務法草案」。為何此時行政 院終於願意將草案送交立法院呢？據行政院提出的草案說明，就業服務法的立法 理由主要包括：缺乏就業服務的法源依據、民間職業介紹所良莠不齊、非法外籍 勞工增多卻缺乏相關管制法令125。若就 1980 年代末期的報紙資料來看，引起最 多關注的是外籍勞工議題。當時國家原則上不准業者引進外籍勞工，但事實上據 1988 年的報導，國內非法外籍勞工已超過一萬五千人126。面對此狀況，行政機 關頻頻提出要制定就業服務法來因應，進行管制。一方面，讓部分外籍勞工合法 化，以呼應資方與公共工程的勞動力需求，另一方面，也訂立對非法雇用外籍勞 工的雇主的處罰依據127。或可由此推測，促使行政院會通過就業服務法的主要理 由，其實是欲解決外籍勞工管制問題。
心人人機會均等，中央日報，1975 年 2 月 1 日 1 版。
123 「就業服務除受職業性質限制外，不得因種族、宗教，性別、籍貫、政黨、婚姻、身體殘障、
以往職業及工會會員而有所歧視。但其他法律別有規定者從其規定。」中央日報，調節人力供需 保障就業安全 就業服務法擬訂初稿，中央日報，1979 年 5 月 9 日 3 版。
124 參第四章第一節第二項第一款外交危機開啟的修法契機
125立法院秘書處，法律案專輯第一百五十輯（上）──就業服務法案，頁 1-3（1993 年）。
126歐陽元美，台灣面臨「勞工荒」，聯合報，1988 年 7 月 21 日 12 版。
127 關於制定就業服務法解決外籍勞工問題的相關報導，可參聯合報，外籍勞工社會問題 就業服 務研擬法規，聯合報，1987 年 9 月 1 日 3 版。歐陽元美（註 126）。民生報，保護自己人 決心絕 不動搖 四大關防 引進外籍勞工，民生報，1989 年 1 月 15 日 12 版。經濟日報，扼止非法聘僱 外籍勞工 官員建議訂就業服務法，經濟日報，1989 年 6 月 11 日 2 版。李娟萍，違規引進外籍 勞工無「法」遏阻 主管機關也不知怎麼「辦」，經濟日報，1989 年 6 月 12 日 2 版。
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若果真如此，對於行政院院會審查草案後，將勞委會所提的禁止就業歧視相 關規範完全刪除128，我們便不用感到太意外，因為原先行政院是想處理外籍勞工 管制問題，而非就業歧視問題。面對這樣的草案，多數立委認為該草案對外籍勞 工的管理規定較多，相對而言，對本國勞工的就業、職業訓練、失業照顧等問題 規範不足，因而應退回此草案。時任勞委會主任委員的趙守博也表示贊同，因為 許多問題勞委會的草案原本有規定，只是遭行政院刪除129。趙守博表示130，原先 的草案有一整章在規範兩性工作平等與就業歧視問題，但行政院認為這些規定過 於抽象，徒具「宣示性」，且勞委會參與行政院院會的代表未堅持保留，因而遭 刪除。只是，若就 1989 年底報導所節錄地勞委會就業服務法草案來看131，該草 案雖有禁止雇主僱用員工時為歧視的條款，但 1979 年草案中曾有的「身體殘障」
反歧視項目，也未出現在勞委會版本的草案中。顯示不論勞委會或行政院院會均 忽視障礙者的平等權保障。
因為整部就業服務法草案的規範過於偏重外籍勞工管制，行政院需要重提草 案，禁止就業歧視規範就此取得復活的機會。然而，與之前傳出有「一整章」的 條文在規範就業歧視不同，行政院二度提出的「就業服務法草案修正草案」僅有 三個條文與就業歧視相關，包含第 4 條：「國民具有工作能力者，接受就業服務 一律平等」132、第 5 條：「雇主對求職人或所僱用員工，不得以種族、宗教、黨
128王淑瑛，有力條文 橫遭刪除 就業歧視 無法了斷，民生報，1989 年 12 月 26 日 13 版。1990 年 1 月 10 日行政院函請立法院審議的「就業服務法草案」中，並無禁止就業歧視規範。參立法 院秘書處（註 125），頁 1-19。
129立法院秘書處（註 125），頁 30-52。
130立法院秘書處（註 125），頁 40。徐履冰，逾半條文與外籍勞工有關 立委抨擊 就服法草案 請 政院撤回，聯合報，1990 年 4 月 17 日 6 版。
1311989 年底，勞委會研擬的就業服務法草案第 26 條規定：「雇主僱用員工時，除因工作性質的 限制外，不得因種族、宗教、籍貫、性別、年齡、婚姻狀況、以往職業及工會會員等因素而有所 歧視，但其他法律另有規定者，從其規定。」王淑瑛（註 128）。
132就業服務法第 4 條，就業服務平等的前提是具有「工作能力」。在此補充說明障礙者與工作能 力的關係。基本上，本文可以肯認某些障礙者即使經過就業環境的調整，還是難以在就業市場工 作。最極端的狀況如植物人，而較不極端的狀況如身心障礙者權益保障法第 34 條第 2 項規定對
「就業能力不足，無法進入競爭性就業市場，需長期就業支持之身心障礙者」應提供庇護性就業 服務。庇護性就業的規定顯示「工作能力」並非全有全無的概念，有些障礙者可能需要他人協助 而可以在庇護工場工作。同時，本文也希望指出「工作能力」是依情境、個案狀況而定的概念。
本文比較反對的是將整個障礙群體或某個障別（除了植物人）都視為、預設為無工作能力。而且
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134立法院秘書處，法律案專輯第一百五十輯（下）──就業服務法案，頁 321-336、439-443（1993 年）。
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病歷或以往工會會員身分為由，予以歧視。143」此修正結果終於納入殘障歧視。
如果就業服務法第 5 條就此通過，我們會有對「殘障」的反就業歧視保障。
原則上，二讀通過後，三讀就只能做文字用語上的修正，不能更動實質內容，因 此，有反障礙歧視保障的機會相當大。可惜，整個法案已經在二讀會審查一大半 後，行政院卻撤回就業服務法草案144，導致費時許久的法案又要重新討論。
行政院三度送來的草案，大體維持其第二次草案的形式，只增列了「階級」
歧視，亦即有就業服務法草案第 5 條的反歧視規範，但未包含立委們提議增加的
「殘障」項目，似乎再度說明當時勞委會或行政院院會均無意保障障礙者的平等 權。葉菊蘭等立委，則自行提出草案，希望原先二讀已經審查過的條文可以一次 表決通過，繼續審查後面的條文，故葉菊蘭版草案是之前二讀已修正通過的條文，
包含「殘障」等項目145。
這回草案跳過委員會審查，逕付二讀，院會主席劉松藩表示，因為該草案之 前已討論過，如果過去已討論過的條文，便讓它通過，不再討論。奇怪的是，討 論到第 5 條時，劉松藩表示要照行政院版本通過。此時，郁慕明委員表示異議，
因為行政院版與葉菊蘭版草案列舉的反歧視項目差了 7 項，郁慕明主張保留葉菊 蘭版草案列舉的 7 項中的 5 項反歧視項目（含「殘障」）146。包含「殘障」在內 的反就業歧視條款，幾經波折，終於立法成功。
由後見之明來看，某項社會群體身分是否列入反就業歧視條款具有相當的重
由後見之明來看，某項社會群體身分是否列入反就業歧視條款具有相當的重