國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
其後研究，也陸續指出領導者在協力體系中所佔有的分量(McGuire & Silvia, 2010；Getha-Taylor, 2008)。而台灣關注個體層次的協力研究則相對缺乏，目前僅 Yang, Hsieh & Li(2009, 2010)，然Yang等的研究，是探討公私部門管理者對於協 力績效的感知差異(2010)，以及討論政府部門管理者所具備的協力能力與績效的 關聯(2009)。前者，雖可觀察到公私管理者對於績效感知的異同，但無法進一步 瞭解，公私管理者與績效間具有什麼樣的關聯；後者，雖探討管理者的管理職能 對於績效的影響，但卻僅限於政府部門。植基於上述的研究現況與觀察，本研究 將分從公私部門的管理者出發，嘗試建構整合經濟與社會-心理途徑模型，討論 公私部門管理者對於契約管理的態度，以及這些態度將如何影響正式契約與關係 治理等契約管理行為的運用，最後，對於契約管理的運作行為將會對於協力成效 產生甚麼樣的影響。
第二節 研究目的與研究問題
近年來，「公私協力」(public private partnerships)已成為當代政府運作與學術 研究的風潮。各國政府為了能有效運用此新典範的政策工具，紛紛成立相關機構，
如美國由公私部門建立的「全國公私協力委員會」 (The National Council for Public Private Partnerships, NCPPP)、英國財政部成立的「英 國 合 夥 經 營 機 關」
(Partnerships UK)、加拿大政府與私部門組成的「加拿大公私協力委員會」(The Canadian Council for Public-Private Partnerships)、菲律賓政府所成立的「公私協力 中心」(Public-Private Partnership Center)、台灣政府在行政院下設立「促進民間參 與公共建設推動委員會」(Private Participation in Infrastructure Projects)。而相關統 計數據也可佐證，如英國政府截至2004年底運用協力型式所執行的方案已達677 項，而德國計畫自2006年至2010年用於運輸與都會營運維修的協力方案達到 7,000億歐元(歐陽承新，2006：8-10)。Ke, Wang, Chan & Cheung(2009)以公私協 力的相關字詞在搜尋引擎中搜索，發現協力相關文章自1998年的95篇成長到2008 年的266篇。
協力之所以如此吸引人，主要來自於它本著能解救政府財政困境、舒緩行政 負擔、打破官僚的層級節制、改善服務品質、政府可以更聚焦與發現重要的社會 議題、長期合作關係促使私部門更瞭解民眾需求、私部門比政府有更專業的技能 提 供 服 務 等 優 勢 (Walker, Mulcahy, Smith, Lam & Cochrane, 1995; Ghobadian, Gallear, O’Regan, & Howard, 2004; Cheung, Chan & Kajewski, 2009)。這波浪潮可 謂為新公共管理(New Public Management, 以下簡稱NPM)的再延伸，市場精神被 引入政府運作過程，以往居於主導地位的政府，漸漸的失去其主要影響地位。
Kettl(2000)在「治理轉換」(The Transformation of Governance)一文中即提出質疑，
政府如何可以在單一場所進行協調統合﹖又如何能從層級節制的預算控制上，與 非政府的多元夥伴進行合作﹖可見，政府與民間在治理互動上，會更趨向於頻繁
4
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
且不像以往那樣的壁壘分明，之間的界線將越趨模糊(Catanese，2004；吳英明，
1999；李宗勳，2001)。
不論是委託代理亦或是公私協力，兩者雖本質不同，但型式上均透過公私部 門管理者以契約簽定的形式，達到與私部門一同提供公共服務的傳輸。這樣的事 實現象，呼應前此本研究所提出的一個觀點，究竟公私部門的管理者，對於契約 的制定會趨向於嚴格的正式契約擬定，或者是較偏向以社會關係為基礎的關係治 理，實繫於公私部門管理者本身對於與他方進行公共服務傳輸的過程中，所衍生 交易成本的不同態度有關。本研究認為，公私部門管理者在契約簽定的過程中，
即已決定未來該契約方案究竟較偏向委託代理型式，或是較偏向公私協力。再者，
究竟是委託代理較有助於協力績效，還是目前正大力提倡的公私協力較有助於協 力績效的達成。同時在下列兩點考量下，形成本研究第一個研究目的。首先，當 前對於政府委託代理進行的研究過於規範性的色彩，欠缺實證資料為佐證；其次，
以跨學科知識來瞭解契約管理行為，也尚未成熟(Lynn, 1998; 陳重安，2010)。基 於以上討論，促使本研究以公私部門間共同提供公共服務傳輸為主題，關注其中 公私部門管理者對於此共同傳輸公共服務的態度與行為，及其對於協力成效的影 響，並藉以整合經濟和社會-心理途徑，架構出融合跨學科知識的協力成效模型。8 在公共行政領域中，已有多數學者致力於討論公私部門一同合營傳輸公共 服務的治理效益與實務問題，以及該如何有效運行。孫本初、傅岳邦(2010)即針 對這樣的現象撰文描述形容此為契約型政府(contractual government)。契約型政府 的成功關鍵在於，透過公私雙方的協力關係，將純粹市場的契約文化(contract culture)轉化為協力的夥伴文化(partnership culture)，透過共同參與(cooperative)、
協力同工(collaborative)以營造互信互惠、風險共承的夥伴關係(partnership)之治理 效應(Glendinning, Power, & Rummery, 2002: 7-11；轉引自孫本初等，2010)。該文 整理國外學者的論點後提出，在福利服務委外的準市場機制中，運作成功的前提 乃是奠基在健全的市場結構、消費者與供應者之間有足夠的資訊交換，和不確定 性降到最低，以及供應者有供應的動機，而且最重要的是提供服務者並不會因利 潤考量，而選取有利於己的消費者(孫本初等整理自Le Grand, 1982；姚蘊慧，2004：
25)。這讓我們意識到，社會福利服務雖然由單方的政府供給轉變由多家私部門
8
本研究最重要的研究目的即是針對，以文獻檢閱與深度訪談為基礎所建構的契約與協力關係的 模型，進行量化的驗證，檢視跨學科知識所建構的理論模型，探討正式契約與關係治理對於委 託代理執行績效的影響。再者，本研究預計透過結構方程模式(Structure Equation Modeling, SEM) 的統計分析方法，驗證本研究所提出的變數間的關聯性假設。Jöreskog與Sörbom(1993；轉引自 黃芳銘，2009：50)提出檢定一組資料的共變矩陣，有三種情境，其中之一即為「競爭模式策略」 ， 這樣的共變矩陣的檢定策略，乃是從數個替代的理論模式或競爭模式，藉蒐集一組經驗資料，
來檢定哪一個理論模式與經驗資料最配適。競爭模式策略是相當好的策略，因為，通常在現實 世界裡，一種社會現象並非只有一種理論模式可以解釋，其往往有多個理論的解釋方式。哪一 種解釋的方式最好，在過去的統計方式很難加以處理，而SEM正可以解決這樣的問題(黃芳銘，
2009：50)。因此，本研究將透過結構方程模式來驗證究竟是基於經濟學觀點的正式契約對於績 效的影響較顯著，亦或是奠基在社會關係的關係治理較會影響協力成效。
5
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
競爭後，由優勝者本其專業技能與資源的優勢，代為提供專業服務的準市場機制 (quasi-market)，仍存有許多問題。
再者，也有針對公私部門一同合營傳輸公共服務的經濟觀點提出批判。陳重 安(2010)即呼籲針對長久以來從經濟觀點進行委託代理的研究，因回歸至公共行 政的非經濟面向。新公共管理的政策工具，除了可達到經濟途徑所要求的彈性與 效率外，也應以社會-政治途徑的觀點，來檢視委託代理的實務，從政策達成的效 能面，來觀察政府運用委託代理的政策執行成效。也有學者從另一種角度提出，
委託代理除了正式契約的制定外，也應重視所謂關係契約(relational contracts)的 建立。此種契約可稱之為「契約靈魂」(spirit of contract)，也可稱之為準市場契約 (quasi-contracts)或非商務契約(unlike commercial contracts)。在這個契約關係中，
著重公私雙方的互動關係，強調彼此貢獻心力的意願(Wong, 2008: 100)。Van Slyke(2006)即從經濟學與社會心理學的觀點，以質化方式探討立論於代理人理論 與管家理論的委託代理關係中的私部門角色。研究結果指出，合作初始，私部門 的角色是委託代理關係，但在時間的遞移下，雙方的關係將可能走向管家理論 (principal-steward )。由此可看出，私部門的角色似不若交易成本經濟學所假定的，
代理人均會有所謂的投機行為。此時，這樣的契約關係將較似於公私協力所寄望 的關係契約。
目前國內公共行政領域對於委託代理的研究較著重在質化的討論，對於協 力績效的測量上較缺乏相關循證資料。其中，Yang, Hsieh & Li(2010)曾針對中央 與地方政府的公共管理者，與私部門受託者，進行跨不同業務委外服務的問卷調 查，主要研究目的是比較公私部門管理者對於績效的看法是否存有差異。研究指 出，身處不同政府層級的公共管理者，對於績效的看法有顯著差異，身處中央層 級的公共管理者，對於績效的評估往往低於地方政府的公共管理者。再者，公私 部門管理者對於績效不同面向的看法，也存有顯著不同。
Yang, Hsieh & Li(2009)也曾探討過公共管理者的契約管理能力與績效間的 關聯性。研究結果指出，管理能力與績效間的關聯是非線性的，且其中的複雜性 多來自於時間變數的影響。Meeyoung & Scott(2010)也曾針對委託代理的績效進 行討論，主要在論證受託者競爭力的有無，是否會對於委託代理的執行績效有顯 著影響。實證結果顯示，私部門不論是營利或非營利組織，對於契約執行績效並 沒有顯著關聯。而該研究也指出公私部門的管理能力，對於契約執行績效是具有 顯著相關性的。對於契約管理能力與績效的關聯性呼應了Yang等(2009)的研究。
另一方面，台灣自1980年代起，隨著政府宣布解嚴後，社會福利利益團體為 爭取自身權利或宣導福利理念，採取社會運動方式爭取權益，也迫使政府相對大 幅增加社會福利預算，惟在行政人力有限的狀況下，善用民間資源共同推展福利 服務便成為解決問題的較佳策略(陳武雄，1997：8-9)。如同西方國家，自1970年 代起，就不斷面對持續增加的社會福利需求，以及財政不斷緊縮的兩股壓力，開 始紛紛進行有關福利服務的改革措施，主張引入非政府部門的力量(林萬億等，
6
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
1997：5)。再者，老年人口的暴增是目前全球健康的重要議題，也是影響未來社 會的關鍵因素，如何滿足其引發的醫療與長期照顧需求，將是全球健康與照顧體 系所必須面對的挑戰(Drucker, 1998；吳淑瓊，2005：7)。在上述福利需求與老年 人口漸增的壓力下，長期照顧推動與發展將越顯重要。
台灣自1993年9月底，65歲以上的老年人口比率已達聯合國世界衛生組織 (World Health Organization, WHO)所訂的「高齡化」社會指標，佔總人口比率為 7.09%，2011年更上升至10.9%(內政部統計處，2011)，上升的速度已與世界老化 最快速的日本相當。根據行政院經建會的推估，至2060年，65歲以上的人口將會 佔全國人口的39.4%。屆時，每1.2個青壯人口就要扶養一位老年人口(行政院經濟 建設委員會，2010：14-19)。長期照護的對象也包含身心障礙者，全國領有身障 手冊的人數亦不斷上升，至2011年止總計有109萬人，占總人口比率的4.71%(內 政部統計處，2011)。隨著人口老化及身心障礙者急遽增加，產生疾病型態慢性 化、健康問題障礙化、照顧內容複雜化、照顧時間長期化等問題，導致長期照顧 需求與日俱增(陳淑芬、鄧素文，2010：5)。可預見的是，長期照顧制度的運作也 將越來越仰賴公私部門間的互動。
在面對人口老化與長期照顧需求快速增加的情況下，為建構完整的我國長
在面對人口老化與長期照顧需求快速增加的情況下，為建構完整的我國長