第四章 研究結果(一)：長照服務的事實陳述與態度價值
第一節 長期照顧服務委外的使用現況
二、 居家服務的兩類模式—「定量委託」及「區域委託」
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根據黃源協等(2006)的研究指出，現階段社會服務契約委外的形成過程，約 略可區分為兩種模式，一種為招標模式，另一為補助模式。招標模式以採購法為 契約形成的規範；而補助模式的契約形成則依補助方式。不論以上哪種模式，未 免事後產生爭議，契約運用係屬普遍(黃源協，2006：188)。15目前長期照顧服務 的類型約可區分為居家及機構兩大類型，其中機構式委託較常走招標方式，而其 他居家式照顧服務較常走補助方式進行，但兩者不變的是，得標或接受補助後，
均須與政府單位簽訂「契約」，明定雙方的權利義務、服務規範。另一方面，我 們從訪談中可以知道，目前長期照顧以居家服務佔最大比例，而居家服務也是所 有長照服務中最具複雜性的。因此，從契約制定上，不論是招標或補助，均需與 委託單位簽約，所以委託方式本身並不影響本研究對於個案的選定。在這個基礎 下，本研究後續的研究個案將會選擇以居家服務作為研究對象，希冀對於此複雜 且大宗需求的長期照顧服務，來瞭解其中契約研擬、執行與評鑑過程的真實圖像。
而在此複雜且大量需求的長期照顧服務類型中，在整個訪談過程的討論與觀察，
更會將重點放在委託與受託雙方，是如何在正式契約與雙方社會關係間求取平衡，
「契約」(論法理)與「關係」(搏感情)兩者在社會福利服務委外中究竟蘊藏著什麼 樣的微妙互動。以上，促使本研究選擇以居家服務作為研究個案深入探討的對象。
二、 居家服務的兩類模式—「定量委託」及「區域委託」
從訪談結果分析，我們可以知道目前居家服務在各縣市的委託情況，概可分 為兩種模式，一為「定量委託」(北市模式)，另一為「以區域委託」(新北模式)。
此兩種委託方式，曾有受訪者提出，以量委託的方式可以台北市為代表，因此，
又可稱之為「北市模式」；而以區域委託為主的模式，則以新北市為代表，因此 又可稱之為「新北市模式」。兩者的差別在於，就定量委託而言，縣市政府在委 託受託單位進行居家服務的提供時，會先劃定一基本的服務量，也就是說在這年 度的委託關係中，受託單位必須承接到一個固定的基本數額，才符合該次的委託 需求。而區域委託方式，受託單位在進行服務提供時，並非以固定數量委託，而 是以劃定區域方式，當所被劃定區域內有居家服務需求時，則該受託單位即必須 為其提供服務。而之所以稱為北市模式或新北模式，主要是這兩個縣市為目前台 灣各縣市在提供居家服務時的一個參考標竿，而兩者剛好各代表不同的委託模 式。我們可從本研究與居家服務策略聯盟某主管(C05)的對話窺知一二：
王 ：所以現在其實很多縣市都是在仿新北或北市嗎？
C05：恩，因為它還是標竿
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招標與補助間的區別主要在於，招標補助對象為法人/團體；補助對象為服務使用者。契約流 程上，招標較冗長，補助較簡短。契約到期後，招標者須從新招標，補助模式多為年度換約。招 標模式中承包單位多依招標規定而定，但補助模式中，則由業務單位裁量(黃源協、蕭文高，2006：
189)。
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王 ：喔～OK..所以可以這麼講，就是..ㄜ..把它分成兩個模式來看的話，
就是台北市..
C05：新北和台北就是兩個不同模式(C05，328：25-30)
既然目前居家服務可區分為兩種不同的委託模式，則各縣市是在依據甚麼樣 的原則下，取捨決定採取何種模式。根據受訪者所提供的訪談資料顯示，此些主 要考量的因素，可能集中於所在縣市內區域的集中性(幅員廣大與否)問題、可受 託提供服務的家數，以及案量多寡為考量。
王 ：對..那我就蠻好奇的就是ㄜ..那各個縣市是在什麼樣子的條件下會 去選擇..我可能仿效新北，或者是我可能仿效台北這樣子..
B04：我覺得這個可能考量到區域的集中性的問題…服務案量去考量 嘛..那但是像這種比較像南投啊..或是說像台中市啊..這種像縣市是 區域比較大的...就很難說完全是只去用案量來做一個考量.. (B04，
81：23-25；82：1-2)
由此可知，委託單位除了必須考量所在縣市內，現有及潛在有居家服務需求 者的數量外，也必須考量到所在縣市的幅員範圍。當所在縣市所跨區域較為分散，
偏遠地區可能因距離問題，致使服務提供單位無法有效提供。在這樣的情況下，
所在縣市將會為了令有居家服務需求者，在不因地區偏遠問題而無法有效獲得滿 足時，而採取區域委託方式進行居家服務的提供。
至此，我們可知道目前居家服務可分為定量或區域委託兩種方式。以下，本 研究將針對這兩種模式在實際執行時所可能遭遇到的問題，進行討論說明如下。
（一） 定量委託模式
以定量模式來看，受訪者認為由於是以一定量委託方式，並非劃定固定區域 圈住固定的服務提供者，相對來說，增加民眾可選擇服務提供單位的自由度。在 深度訪談中，曾有受託單位主管表示如下：
那台北市是在走另外的一個模式是說..我們早..早先在講就是..使用者的 選擇的權利的那個狀態，所以他們其實發展是不一樣，因為他們其實就 變成說..把大家都找進來，然後讓使用服務者去選擇服務對象(C03，267：
2-4)
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而這樣的作法，有受訪者提及此對於服務提供單位而言是較有彈性的(參見以下 深度訪談摘錄)。這樣的說法可能是相較於以區域委託的方式，由於在以區域委 託的方式下，服務提供單位有其固定的劃定區域，在所劃定區域內出現的居家服 務需求者，將由該受託單位負責提供。因此，服務提供單位在提供服務的彈性上，
相較以量委託方式較為缺乏。
應該是說台北市的方式他比較沒有去..好像就是..去掐著服務單位的脖 子就是說…就是要給我做，他反而..其實這種契約的模式是對服務單位..
是比較有彈性的..(C03，262：17-19)
凡事都有一體兩面，對於受託單位有自由度與彈性的作法，將可能造成民眾 的負面影響。在以量委託的縣市中，有可能會發生民眾所偏好的受託單位，因服 務案量已達到當初與委託單位所簽訂的服務量時，此時提供服務的受託單位是可 以在財務與人力因素的考量下，而拒絕提供此民眾的服務需求。對此，民眾可能 會因為這樣的限制而不得不選擇與其偏好有所偏離的服務提供單位。如某受託單 位主管曾對此表示如下：
但是對服務對象來講..我覺得他們是非常辛苦的…因為他就是必須要等 待(C03，262：21)
再者，也會造成某些風評或聲譽較好的服務提供單位，成為多數民眾所要選擇的 首選對象，而造成服務量過於集中在某一些服務提供單位上。因此，在以量委託 的模式下仍需要縣市政府的控管。所以曾有受託單位的受訪者如下表示：
可是台北市他也會擔心就是..那個量太大，實際上他還是需要管理..還是 要控管，因為他如果不管..全部的人都會跑去選A單位. (C03，267：18-20)
也因為要控管，所以以量委託的方式，就某些縣市政府而言，仍然會有一套 未形諸於文字的執行模式。譬如，雖然是定量委託的契約規範，但實際上在派案 時，受託單位之間會有地域劃分上的默契。譬如台北市(定量委託)某案家坐落於 文山區，則文山區內有居家服務需求的民眾，將多會分派到文山區該服務提供單 位。對此我們可以參見以下深度訪談的摘錄。
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就是跟XX市不一樣..XX市就是公開講..公開恩..講是說..區域是不分區 的…實際上我們還是有..默契區. (C03，264：23-26)
對..那其實區域協調會..市府他後來好像也..因為他其實也是告訴大家說 ㄟ..我契約已經有定了，那只是說應大家的要求一起來協調，所以我感 覺他也沒有一個很..很有..很有power的..的決議，最後還是..你們兩個單 位自己去喬，你們要哪一區這樣.. (C03，265：6-9)
同時，該受託單位主管(C03)也提及，有時候在派案時，也會為了舒緩某些服務提 供單位的服務量，而有輪派的方式。
可是實際上他還是為對了委託單位的公平性來講..他還是用..用輪派的 方式..就是第一個進來的個案就A，第二個就B… (C03，267：8-9)
在此必須說明的是，由於本研究在受託單位的約訪上，主要集中在台北市與 新北市地區，而台北市在居家服務的委外補助主要即採取以量委託，在所有訪談 的七位受託單位主管中，有兩位受託單位主管即位於台北市內，其中一位為卸任 主管，另一位則現正承接北市居家服務方案補助，因此，對於北市模式的參考資 料，則多會來自該位主管的談話。
（二） 區域委託模式
區域委託模式是相對定量模式而言，定量模式是以服務量委託，而區域模式 則是以劃定區域的方式進行委託。亦即，在劃定某區域內歸屬於某受託單位時，
則該區域內所有有居家服務需求的民眾，將由該受託單位負起提供服務的責任。
曾有受訪者提及，對於承接委託補助很清楚自己被劃定的責任區域，請參見如下 摘錄：
其實齁..XX市..有XX市劃分的那個模式的..好處是在於說，我很清楚我 自己的責任區，所以我..當初我在寫計畫、我在做需求的推估的時候，
坦白來講我是比較明確的，很具體我這一區有多少人… (C03，262：2-4)
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而在這兩種委託模式中，受訪者提及目前各縣市居家服務的委託模式，多以 區域委託模式居多。台灣居家服務策略聯盟某主管即提到，目前各縣市多仿照新 北市採取以區域委託為主：
那所以很多縣市就已經copy新北市的做法…我丟給你，這個區是你的就 是..你就是要接(C05，321：16-19)
同時，也有其他縣市的政府單位同仁表達相同的想法：
我們會跟新北的狀況比較一致，因為我們是用切割區域，而不是切割案 量…對..那你為了保障他們偏遠地區..你是不是變成你在整個政策規劃
我們會跟新北的狀況比較一致，因為我們是用切割區域，而不是切割案 量…對..那你為了保障他們偏遠地區..你是不是變成你在整個政策規劃