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「關係式契約已為『主流』；交易式契約已遭『淘汰』」
-Robert Schwarts(2005：69)1
「注意你所想的，因為它們會變成所說的話；注意你所說的，因為它們會變成實際 的行為；注意你的行為，因為它們會形成習慣；注意你的習慣，因為它們會形成你 的人格；注意你的人格，因為它們會影響你的命運」
- Lao Tzu (1972)2
第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
在福利國家(the welfare state)概念下，公共責任已迅速蔓延到健康、教育與社 會安全各領域，愈來愈多比例的國民生產毛額被投入到社會服務上(古允文 譯，
1996：2)。英國自柴契爾夫人開始，即積極與私部門互動以提供公共建設與服務，
如推行民營化政策，以簽約外包、業務分擔、共同生產等方式為之。然而，政府 仍需負起財政籌措、監督與政策執行成敗之責(江岷卿、林鐘沂，2000：367)。美 國的民營化運動中，「委託代理」(principal-agent)幾乎成為民營化的代名詞 (Brudney, Cho & Wright, 2009: 118)。自1970年代民營化風行開始，委託外包 (contracting out)即居於主導地位，令私部門或第三部門參與公共服務的提供，藉 以降低成本提高服務品質，進而打破以往政府壟斷形象(Kettl, 1997)。在委託代理 下，公部門希冀以低成本獲取高服務品質，因而在交易成本經濟學的導引下，為 有效控制交易成本，紛紛與私部門採取嚴格的正式契約擬定。而自1990年代開始，
「公私協力」(public private partnerships)取代委託代理成為世界各國民營化政策 的主要工具(Osborne, 2000: 1)。3在協力的呼籲下，公私部門被要求一同參與提供
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原文如下：“Relational contracting is ‘in’; transactional contracting is ‘out’. ”
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原文如下：“Watch your thoughts; they become words. Watch your words; they become actions.
Watch your actions; they become habit. Watch your habits; they become character. Watch your character, it becomes your destiny. ”
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公私協力的界定概可分為三種不同途徑，大致上區分為廣義、狹義與光譜式的界定。其中以光 譜式的界定較為多數學者所支持(Bryson & Crosby, 1992; Rogers et al., 1982; Webb, 1991; Gray, 1989; Mattessich & Monsey, 1992; Hall et al., 1977)。該途徑認為協力是由合作(cooperation)、協 調(coordination)，以及協同(collaboration)三者所組成的一連續集合體所謂「合作」是一種非正 式的關係，在合作關係中並未有界定明確的任務與結構，資訊的分享是被動的，權力保留在各 參與組織本身。「協調」比起合作有較正式的關係，彼此參與共同的規畫並建立相互溝通的管 道。但權力仍保留在各參與組織。相對的，「協同」關係是一種持久的關係，具有明確的結構 以及對於共識的承諾。此關係的維繫是依賴於明確的規劃與可信的溝通管道。協同組織的權力 來自於各參與組織願意被該協同組織規範的意願。
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關係，而講求公私部門的社會互動關係(關係治理，relational governance)，4著重 公私雙方的對等、互信、資訊分享、相互依賴與長久的合作關係。姑且不論委託 代理亦或公私協力這兩項政策工具的本質差異，形式上兩者均透過契約的簽定，合法化兩者的互動關係(Alford and O’ Neil, 1994; Considine and Painter, 1997)。政 府業務不斷透過契約方式，原本由政府單方面傳輸公共服務，取而代之的，由私 部門扮演起服務傳遞者(Gray, Jenkins, Leeuw and Mayne, 2003; Slyke, 2009:140-41;
Grimshaw and Hebson, 2005; Brudney, Fernandez, Ryu & Wright, 2005)。
契約制訂的治理模式雖可有效減少政府支出、增加彈性、改善服務品質等效 益(Ke, Wang, Chan & Cheung, 2009; Trafford & Proctor, 2006; Cheung, Chan &
Kajewski, 2012; Richter, 2004; Grasman, 2009; Jacobson & Choi, 2008; Jefferies, 2006; Yang, Hsieh & Li, 2010: 77; Crystal, Bowen,& Karl, 2011)；但也有多數研究 者提出會有反效果產生的可能，譬如效率未能如預期提升、成本提高、資源配置 失當、服務品質低落等(Boyne, 1998; Allen, 1989; Barrera, 1997; Botkin, 1999;
DeHoog & Stein, 1999; Hatry, 1983；陳重安，2011：112)。當前對於契約制定的 研究過於規範性的色彩，欠缺實證資料為佐證；對於契約制定中績效的非效率面 (Sadao & Robinson, 2002；Meier & O’Toole, 2001；Alexander et al, 1998；Bazzoli et al, 1997；Jack & Phillips, 1993；Barr, 2007; Kwak et al, 2009; Li et al, 2005; Trafford
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關係治理著重在組織間隱含超過正式契約的範圍，組織間的互動是鑲嵌在社會關係中的，治理 將出現在社會關係中的價指與同意的過程(Heide & John, 1992)。關係治理強調契約的擬定是採 不完整(incomplete)的型式，藉由不完整的型式以保留空間，有利於未來雙方透過社會關係的互 動，討論出適切的回應做法(Macneil, 1978)。而這樣的不完整契約的擬定也算是一種針對有限 理性的呼應(Milgrom & Roberts, 1992)。
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各項類目中主要涵蓋的研究議題如下：1、投資環境有協力指導方針、政府態度、公共觀點；
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& Proctor, 2006; Grasman, 2009; Cheung et al, 2012; Jacobson & Choi, 2008)。這樣 的研究現況，對於台灣在政府運作與學術研究上帶來什麼樣的意涵？
台灣政府現階段對於公私協力的運用仍在少數，多數主要是委託代理，亦即 仍保有層級概念的公私部門間的合作關係(Brudney, Cho & Wright, 2009)。有效執 行協力要件的研究結果似無法直接運用在委託代理的政策工具上，畢竟兩者對於 公私部門間的關係有著極為不同的假定；而在學術研究上，台灣現階段多集中在 協力體系自身的績效評估(陳恆鈞、張國偉，2006；王千文、陳敦源，2012)；以 網絡觀點進行協力中，組織層面相關議題的探討(李宗勳，2001；孫本初、鍾京 佑，2005；史美強、王光旭，2008)，以及，聚焦在公民社會中有關公民性、參與 性精神的提倡等(江明修、曾冠球，2002：13；江明修、鄭勝分，2002；李宗勳，
2004，2009；杜文苓、彭渰雯，2008；林淑馨，2009)。以上研究，不論是著眼於 協力體系自身或者網絡觀點的組織間研究，甚或是呼籲重視公民精神的規範性研 究，實際上都忽略了一個重要層面，亦即，公私部門契約管理者個人層面的討論 與行為驗證。
態度會正向影響人的行為模式(張潤書，2000：265；Berelson & Steiner, 1964)。
如同Lao Tzu (1972)所說的，態度會決定人的所思所想。公私部門管理者對於委 託代理及公私協力兩種不同治理機制的態度，應會影響他對於正式契約擬定時的 嚴謹度，及與對方互動的關係行為。綜觀前此的研究積累，卻都忽略了這樣一個 重要層面的討論。這樣的論點也獲得近期研究的證實(Yang, Hsieh & Li, 2010: 77；
Van Slyke，2006)。現階段，協力研究多聚焦在網絡觀點的組織間層次，鮮少提 及 組 成組織間協 力型式的 個體 層 次 (O’ Leary, Gerard, and Choi, 2011: 4)。6 Huxham(2000)即認為，個體與個體的互動關係，即代表著組織與其他組織間的協 力，此才是協力方案能被有效被落實的根基。Huxham(2005)曾對協力研究中的個 體間關係做了以下的說明：
合作，當然是由個人所組成。這些不同的個人各自連結著不同的組織，而再由 這些組織形成協力網絡。他們具有代表性職能，在協力活動過程中，這些個人 在不知不覺情況下，對於協力制度、參與協力的組織，以及參與協力的個人，
談論著他們的目標(Huxham, 2005:84)7
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這樣的觀點實來自於合作優勢(collaborative advantage)提倡者—Chris Huxham的倡導。Huxham 早期在研究協力議題時，主要是從組織層次的研究途徑出發，提出協力能力(collaborative capability；Huxham, 1993)，強調協力是發生在組織與組織之間，而非在個體與個體之間(Huxham, 1996)。但在幾年後，其轉變了協力研究的分析單位，從組織層次轉為代表組織的個體層次 (Huxham, 2005: 74)。
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Collaborations are, of course, enacted by individuals. …[T]hese individuals are generally linked to the various organizations that form the collaboration. Commonly, they are acting in a representative function. In the course of collaborative activities, such individuals tend implicitly (and often unwittingly) to converse about their aims, and those of their partners at three levels: the level of the collaboration; the level of the participating organizations; and the level of the participating individuals
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其後研究，也陸續指出領導者在協力體系中所佔有的分量(McGuire & Silvia, 2010；Getha-Taylor, 2008)。而台灣關注個體層次的協力研究則相對缺乏，目前僅 Yang, Hsieh & Li(2009, 2010)，然Yang等的研究，是探討公私部門管理者對於協 力績效的感知差異(2010)，以及討論政府部門管理者所具備的協力能力與績效的 關聯(2009)。前者，雖可觀察到公私管理者對於績效感知的異同，但無法進一步 瞭解，公私管理者與績效間具有什麼樣的關聯；後者，雖探討管理者的管理職能 對於績效的影響，但卻僅限於政府部門。植基於上述的研究現況與觀察，本研究 將分從公私部門的管理者出發，嘗試建構整合經濟與社會-心理途徑模型，討論 公私部門管理者對於契約管理的態度，以及這些態度將如何影響正式契約與關係 治理等契約管理行為的運用，最後，對於契約管理的運作行為將會對於協力成效 產生甚麼樣的影響。