第四章 發展型國家統管理性運作與挑戰
第四節 被動回應式的國家統管技術
二、 國家機關被動回應創生新管制方法
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
160
能力乘載，以及環境污染、土地徵收對當地居民的影響。但當企業以全球景氣不 如預期撤回投資計畫時，其卻完全不用負擔任何責任。弔詭的是，此時國家機關 卻要思考如何讓園區轉型，也不能向承諾進駐的廠商求償。更因預算制度與執行 率的限制，而無法停止開發與工程，只能由國庫買單讓損失繼續擴大。
二、 國家機關被動回應創生新管制方法
在霄裡溪、中科三期、中科四期和日月光等開發與污染爭議案例中，清澈透 明的廢水與看不見的污染物，一直是高科技產業所帶給地方居民揮之不去的夢魘
176。雖然在倡議團體與立法委員的共同努力下，在 2011 年與 2012 年要求環保 署制定了「晶圓製造及半導體製造業放流水標準」、「光電材料及元件製造業放流 水標準」和「科學工業園區污水下水道系統放流水標準」，來規範與改善高科技 產業的廢水汙染。但因製程變遷快速，製造過程中所大量使用的新興化學物質與 配方，牽涉到業者的商業機密與專利。使行政機關對高科技業所使用化學物質一 直缺乏理解與掌握，讓管制難以跟上產業變遷的腳步（杜文苓，2006b，2008；
周桂田，2007）。往往僅能在污染或爭議發生後，才前往了解問題情況並進行補 救。而環評結論，則會受到開發單位資訊提供、環評委員出席討論情況以及開發 時程壓力的影響，而常出現個案規範鬆緊不一的現象。而對地方居民與倡議團體 來說，相較於行政機關，面臨更不易跨越的環境資訊鴻溝與落差。而常常只能從 報章媒體的報導與行政機關的片面說法與文件，試圖拼湊出問題的樣貌。甚至還 要自力救濟，藉著自行調查研究來生產環境資訊（王毓正，2010；杜文苓、李翰
176朱增宏，2009/11/4，<霄裡溪的水 環保署的嘴>，自由時報，自由廣場版。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
161
林，2011）。因此，如何從根本、就源頭來制定台灣的化學物質管理的制度、建 置行政機關的管制能量並讓資訊透明公開，就成為重要的問題。
現今在 國際上對於新興化學品的管理， 大 都仿照歐盟的新化學品政策 REACH (Registration, Evaluation and Authorization of Chemicals)。REACH 制度有 四項主要精神。1.全面性的化學物質管理：只要年使用超過 1 噸以上的三萬種化 學物質，都涵蓋在管制與審查的範圍之內；2.尋求安全的物質來替代：定期公布 禁止使用的有害物質清單，希望產業界尋求替代品；3.轉移物質危害/安全性的舉 證責任：化學物質登錄時，必須主動提供安全性的相關資料；4.促進化學物質的 透明化：業者有義務提出化學物質安全性資訊，以供社會大眾與利害關係人查閱
（杜文苓，2008：157-161）。根據統計，全台灣使用的化學物質種類高達 64000 多種。其中許多是可能致癌或具有生殖毒性的有毒物質，但我國的主管機關環保 署卻只掌握 298 種，而且僅有 5 名人力負責這項業務177。
2009 年中科四期環評審查時，地方居民與環保團體皆非常關注面板業所用 的化學物品和廢水排放對當地農業及沿海養殖漁業的影響。因此倡議化學品源頭 管理，並在環評結論中附上了相關條件：
(十二)化學品管制部分，開發單位應確保進駐廠商生產、輸入或使用每年大 於 1 公噸之物質，其原料供應商應取得歐洲化學總署（ECHA）之廠商及物質註 冊號碼，並應依歐盟 REACH 制度相關規定，進行化學品管理，進駐廠商不遵守 者，以開發單位違反環境影響評估法處罰178。
177苦勞網（2012）。防堵毒化物流竄全台，1/3 立委跨黨派催生「化學安全管理署」，2014 年 5 月 11 日，取自：http://www.coolloud.org.tw/node/68654
178 行政院環境保護署（2009）。中部科學工業園區第四期(二林園區)開發計畫環境影響說
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
162
以執行此環評結論為基礎，環保團體與環保署皆開始研究現今化學品管理制 度該如何修改與因應。於 2011 年 4 月，環保署推出毒性化學物質管理法（簡稱 毒管法）的修正草案，並舉辦公聽會廣徵社會意見。在公聽會中，不論是產業界
（如台灣半導體產業協會、台灣拜耳公司、台灣科學園區同業公會與台積電）均 肯定環保署以歐盟的 REACH 為藍本，建立國內化學品整體管理機制的用意。但 希望能藉此次修法機會，建立單一窗口去橫向整合與其他相關機關（如勞委會、
經濟部與衛生署）之間的化學管理與申報制度。並建構相關的機構與人力來執行；
環保團體則認為除了上述問題之外，必須以預防原則為修法主軸。不只是保護商 業秘密，還要強化資訊公開的機制。藉由化學物質資料庫的建構，讓利害關係人 與社會大眾能了解化學物質的影響與危害179。
在公聽會結束後，在倡議團體與立法委員辦公室180共同發起民間修法共識 會議，藉由定期開會討論研究來擬定民間的修法版本。2011 年 8 月，環保署就毒 管法修法召開第二次公聽會。在會前，倡議團體舉行記者會，要求環保署應把舉 證責任反轉、資訊公開列入修正條文之中。同時，配合政府組織再造，提昇現今 環境衛生及毒物管理處（簡稱毒管處）的行政能量，以因應修法後所增加的業務
明 書 審 查 結 論 ， 2014 年 5 月 11 日 ， 取 自 ：
http://eiareport.epa.gov.tw/EIAWEB/Main3.aspx?func=10&hcode=0980161A&address=&radius=。
179行政院環境保護署，2011/4/18，「毒性化學物質管理法第三條、第七條、第三十五條之 一修正草案」公聽會議紀錄。
180 成員包括地球公民基金會、看守台灣協會、蠻野心足生態協會、主婦聯盟環境保護基 金會、工作傷害受害人協會、環境法律人協會、立法委員田秋堇辦公室等。於 2013 年，綠色和 平也加入成為協助團體。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
163
負擔181。在會議當中，與會的產業界代表還是重申希望整合相關部會的化學品管 理制度以訂定實施期程與配套措施。並希望新法施行後，能同步輔導和協助廠商 學習登錄與申報作業。倡議團體則認為草案中只提到要訂定「新化學物質之工商 機密保密原則」，卻沒有提到如何確保民眾知的權利，希望把資訊公開與民主參 與機制也同時放入母法之中182。
在第二次公聽會召開之後，倡議團體持續開會討論與研擬民間版的毒管法修 正草案。並決定除了毒管法修法之外，也要一併處理行政組織的編制與管理能力 的問題。趁行政院組織再造的機會，要求未來的環境資源部之下應該要設立「化 學安全管理署」。第一波先以邀請朝野立委連署支持的方式，來表達修法訴求。
2011 年 12 月，倡議團體公布了第一次朝野連署的結果，共有 21 位立委表達支 持。同時，環保署版的毒管法修正草案，也正送行政院審議中。
2012 年 4 月，在立委選舉結束後的第一個會期，倡議團體發動第二次立委 連署。5 月再次召開「64,000 種化學物質就在你身邊，怎能沒有專責管理單位？
1/3 跨黨派立委(總計 40 位)連署支持成立『化學安全管理署』」記者會。公開呼籲 除了建立化學品登錄制度以外，還要同步建構組織能力。現今毒管處負責化學品 管理的 5 名人力，不足以應付未來新增的業務。目前這些訴求已經獲得朝野跨黨 派的 40 位立委連署支持，分別有民進黨與國民黨委員提出兩個版本的「環境資 源部化學安全管理署草案」，希望立法院其他委員支持儘速審議183。但由於環境
181民間團體聯合聲明稿，2011/8/16，「跛腳的毒物管理修法 畫虎不成反類犬」記者會。
182行政院環境保護署，2011/8/16，「毒性化學物質管理法部分條文修正草案」第二次公聽 研商會議紀錄。
183民間團體聯合聲明稿，2012/5/15，64,000 種化學物質就在你身邊，怎能沒有專責管理單
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
164
資源部組織法審查延宕的緣故，直至目前化學安全署組織法尚未完成立法程序。
在毒管法方面，2012 年 8 月環保署版毒管法通過行政院會。送進立法院後，
於 11 月完成一讀程序。民間版在充分討論之後，也於 2013 年 3 月提案並通過一 讀。在委員會審查的過程中，剛開始倡議團體與環保署各執己見、互不信任。倡 議團體則認為環保署急於趕時程、衝業績，想要草率立法通過。但條文的內容卻 是漏洞百出，既沒有訂定化學物質的申報門檻，針對新增的化學物質登錄作業也 沒有資訊公開的設計184。環保署則完全不能接受倡議團體對於申報門檻和資訊 公開的訴求185。但為了使修法能順利進行，立法委員林淑芬邀集雙方召開 5 次 協商，積極居中協調倡議團體與環保署的意見。
於 2013 年 5 月，毒管法修正案通過委員會審查，僅有爭議條文送朝野協商。
在 5 月的朝野協商中，爭取到將民間期待的：第三條（奈米物質不入母法，但在 立法說明規定需納入子法）、第七條之一（新化學物質需經核准登錄後，始得製 造或輸入。）以及第四十一條（登錄資訊需向大眾公開之原則）三條文列為朝野 協商結論。最後，在大統假油事件的陰影下，2013 年 11 月 22 日，毒管法修正案 終於順利通過二、三讀，完成立法程序。新修正的毒管法與之前相較有四項重大 差異：首先，新化學物質必須經過審查才允許製造或輸入；其次，政府必須上網 公開可能影響民眾健康的毒性化學物質釋放量資訊；第三，化學物質登錄的資訊
位？超過 1/3 跨黨派立委連署支持成立『化學安全管理署』記者會。
184民間團體聯合聲明稿，2013/3/20，民眾生活飽受有毒物質威脅 我們要化學物質全面管 理和資訊公開記者會。
185行政院環境保護署（2013）。回應 2013/03/20 地球公民基金會籲立法院暫停審議毒管法 修 正 案 會 後 新 聞 稿 ， 2014 年 5 月 11 日 ， 取 自 ： http://ivy5.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?InputTime=1020323112635。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
165
必須全面公開；第四，新增了新興的奈米物質登錄相關規定186。
必須全面公開；第四，新增了新興的奈米物質登錄相關規定186。