從消極防衛到殖民體制：日治時期前後之統管理性發展

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第二節 以統管理性分析台灣發展歷程中的國家角色

一、 從消極防衛到殖民體制：日治時期前後之統管理性發展

在荷領時代，荷屬東印度公司統治台灣的目標，是做為獲取經濟與貿易利益 的生產交易基地。所以在治理上，其積極從中國招募漢人墾民、同時從其他荷屬 殖民地輸入家畜與經濟作物，鼓勵生產各種能賺取國際貿易利益的商品。例如為 了與日本交易，荷人鼓勵漢人種植甘蔗以榨取蔗糖、以及雇用平埔族原住民打獵 製作鹿皮等（矢內原忠雄，2004：18）。但在鄭成功趕走荷蘭人後，台灣成為明 鄭為了反清復明所建立的根據地。其為了穩定在台灣的統治與生存，除了分配土 地派軍屯墾外，並改以生產糧食與島內生活所需的作物為主。在清朝消滅威脅政 權的明鄭之後，由於清王朝的統治核心在中國大陸，位處邊疆海島的台灣並不具 有經濟與政治價值。對清廷國家理性而言，治理台灣首要目的就是避免成為叛亂 組織的基地與溫床。故其駐台機關以消極維持秩序、弭平叛亂為其治理方針。為 了減少防務所需的軍事開支，清廷曾屢頒海禁，禁止移民來台以減緩台灣人口增 長（韋艾德，1994）。其次，為了害怕各地修築城池後，若被叛軍佔領會無法輕 易收復。所以清初規定台灣不准以磚石築城，府、縣、廳都僅以莿竹排列編插成 竹城防守。直到林爽文亂事平定之後，清廷才准位階較高的台南府城以及平亂有 功的諸羅縣城（嘉義）築城。但後續其他城市（如彰化、鳳山）的大部分築城經 費，都仍是依靠當地士紳自行捐輸而成。由於台灣設立的地方行政機關位階低下、

編制員額不足。故應屬於國家機關功能的維護社會秩序與徵收稅賦，皆需依靠地 方頭人與仕紳協助才得以維持（蘇碩斌，2005）。而土地開發體系，也維持大租、

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小租、佃農的「一地兩主」封建型土地所有權制度。

鴉片戰後開放安平、淡水為通商口岸，歐美商業資本透過買辦進入台灣採購 茶葉、樟腦、米、蔗糖等農產品出口。後因中日牡丹社事件與中法戰爭發生後，

清廷才體認到台灣在海防上的重要性。因而改變治理態度，以宣布建省提昇台灣 的行政位階，並投入更多資源進行建設。劉銘傳被派任為第一任台灣巡撫，開始 在台以統管理性試行現代化。為了守護海疆，他一方面藉聘任外籍顧問修築多處 砲台、設立兵工廠、架設電力系統以及興築鐵路等方式提昇國防力量；另一方面，

開始增進國家機關對台灣的管制能力。自乾隆年間林爽文事件後，台灣舊有地藉 資料均燬失，並未重修。每年大租戶只能循往年舊例繳納田賦，使稅賦金額未符 合實際土地狀況。此外，缺乏資料導致土地所有權不清，也使不動產轉移和交易 更加困難，不利於產業發展。為了籌措建設所需經費，並提高行政機關對人口的 治理能力。劉銘傳首先推展「就戶問糧」政策，藉由重新調查戶籍、編定保甲以 掌握戶口、維護秩序與調查清丈田園坐落與面積。其後，再推行「就田問賦」以 及「減四留六」政策，逐漸把稅賦繳納者從大租戶轉移至實際使用土地的小租戶 上，使賦稅制度與實際土地狀況漸漸名實相符（李文良，2006）。整體來說，清 領時期直至劉銘傳任巡撫時，才算是統管理性發展的濫觴。為了國防需求，國家 機關開始逐步運用現代化統管理性去統計收集人口與土地資訊。希望藉此增加賦 稅收入，維護社會秩序，並同時平衡預算支出。但由於甲午戰爭後台灣割讓日本，

土地與戶口調查的目標最終並未達成。日治時期，統管理性在台灣也邁入了另一 發展階段。

日治初期，殖民機關即明確及有意識地以統管理性推展政務。為了徹底管制 台灣，開始規劃各式統計調查工作。在 1898 年各地武裝抗日活動尚未平息之際，

殖民機關就已設立臨時土地調查局，針對水田與旱田實行地藉調查、三角測量以

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及地形測量。1903 年制定戶口調查規則，並以 1905 年 10 月 1 日 0 時為基準，

開始執行臨時戶口現狀調查。土地調查共耗時 7 年於 1904 年完成，其對台灣有 幾項重大影響。首先，透過土地調查了解島內地形地貌，使治安維護更容易。其 次，調查隱田、確定了台灣的耕地面積（包括水旱田）與所有權，較劉銘傳調查 時增加了 71％，有利於收取地租。其次，殖民機關在土地調查後，緊接著執行大 租權整理政策。一方面禁止新設大租權；另一方面則廢止大租權，以公債補償大 租所有者，台灣土地成為小租戶與佃農一地一主制。藉著釐清土地所有權，使資 本投資與土地交易更有保障。因此，土地調查成為台灣資本主義現代化發展的首 要基礎工程。對於山林，則從 1910 年起實行林野調查。由於清代並未對林野所 有權有任何丈量、調查與所有權記錄，所以按無主物國有的原則，大部分均登記 為國有。這些國有林野部分後來撥給日藉資本家發展林業，成為日本資本在台灣 發展的原始積累條件（矢內原忠雄，2004：31-44；劉進慶等人，1993：10-11）。 除此之外，殖民機關還建立了台灣舊慣調查會、保健衛生調查會、進行原住民調 查、動植物調查等，了解台灣的民族、風俗民情、生態條件與衛生情況。透過上 述的科學調查，殖民機關掌握了台灣的確實情況，建構與累積了統計知識，並藉 此發展出符合台灣現況的殖民政治經濟學。統計知識做為重要依據，使後續為達 成國家理性而運用的規訓、管理、同化等統管理性，執行更加順利（姚人多，2001）。 除此之外，殖民機關亦透過統一貨幣制度、度量衡以及建立金融制度，藉以強化 日本與台灣的經濟連結、減少資本投資障礙及提供殖民機關建設資金融資（矢內 原忠雄，2004：44-48）。

藉由先前建構的調查統計知識與經濟制度為基礎，殖民機關開始在台灣推行 一系列的經濟政策。日治初期按照國家理性，設定發展方針為「工業日本，農業 台灣」。故為台灣設定的發展目標是提供日本糧食及原料的生產供應基地。以土 地改革後的地主佃農制度為基礎，殖民機關以產業政策協助推進米糖生產現代化，

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形塑日治時期台灣以米糖經濟為主的局面。例如以資金援助、原料確保和保護市 場來扶助糖業。另以品種改良、投資水利灌溉建設與增加肥料投入來協助稻米增 產。1930 年代後，隨著日本軍國主義化，國家理性對台灣治理的方針也跟著改 變。因台灣被定位為侵略中國華南與東南亞的南進經營基地，故殖民機關開始快 速推展工業化。藉由日本國家資本、既有糖業財閥與中小資本的合作，工業化與 戰時軍事統制經濟同步展開。自 1934 年供應工業能源的日月潭水力發電廠完工，

鋼鐵、煉鋁、化學、機械、造船等工廠如雨後春筍般快速設立。為了協助推動軍 需工業，殖民機關在管制上一方面頒佈了金融與貿易法令，限制金融機構資金與 貿易只能運用於扶助軍事與工業上。另一方面，為了確保戰爭有充足且齊心團結 的勞動力，其頒佈許多勞動法令並推行皇民化運動。在日治末期，由於工業化和 戰時統制經濟的影響，台灣的現代產業完全都由日本資本所壟斷（Wade，1994：

79-80；高棣民，1994：144；劉進慶等人，1993：9-26）。而這些壟斷資本在戰後 則由國民政府所接收，成為後來官商資本主義的基礎。