對發展型國家的批評與挑戰

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二、 對發展型國家的批評與挑戰

「發展型國家」試圖藉東亞國家發展經驗，建立一個全球後進國家可以依循 的現代化發展模範理論。但亦有學者認為東亞國家發展是在特定歷史條件下的產 生的特殊產物，且發展型國家著重於分析國內政治經濟情況，較缺乏從全球角度 來思考影響國家發展的因素。故其只能作為國家發展的一種理想「理念型」，並 不能當成「理論」看待（謝宏仁，2013：79）。

Moon 與 Prasad（1994）認為發展型國家所提倡的理性、專業且獨立於政治 與社會壓力之外的國家機關與官僚系統，只有在威權政體下才能存在。Kohli

（2004：381-382）稱此時期的東亞為「凝聚性資本主義」(Cohesive Capitalism)國 家，意指國家利用意識型態、物質獎勵與權力等國家能力來控制社會以達成快速 工業化的經濟目標。一方面國家與企業合作，透過壓制勞工來保障工業生產力；

另一方面，國家運用威權體制的監視與壓力，促使社會組織保持沉默，並從政治 議程中排除社會對國家的要求。但自 1980 年代以來，東亞國家的政治社會在民 主開放的浪潮下快速變化8。雖然在產業型態由傳統產業升級到高科技產業後，

由於科技產品全球生產網絡化、市場變動與新興科技的高速汰換等因素的影響，

使得企業本身的創新與研發能力越來越重要。同時，也使國家機關漸漸失去強勢 主導地位（王振寰，2010：17）。但國家機關仍是非常重要的行動者，制定土地、

勞工、環境、租稅等政策以建構經濟成長環境仍是其不可取代的角色職能。國家 權力也在這個轉變過程中逐漸弱化，不斷地受到公民社會對國家角色定位的質疑，

以及各類型社會運動對統治正當性與國家產業政策的持續挑戰。

8 台灣於 1987 年解除戒嚴、1996 年實施總統直選；南韓於 1987 年民主化，實施總統直選。

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除了國家機關與社會之間的互動關係以外，發展型國家對國家機關運作的想 像也被批評太過於簡化。Moon 與 Prasad（1994）認為其忽視國家機關內部運作 相當複雜，各部門間存在著許多矛盾與不一致之處。再者，國家機關的組成十分 多元，政務官（民選官員）與事務官（公務員）對政策的想法與利害考量並不完 全一致。事務官規劃的政策常常會受到政黨與立法部門的影響與牽制。事實上，

此種國家機關分權制衡所導致的內部衝突與矛盾，是源自於歷史經驗為了防止國 家機關濫權而侵害人民權利的刻意設計。

自 17 世紀啟蒙時代開始，西方政治思想逐漸否定君主專制下君權神授的觀 念，認為君主的權力必須受到的限制。英國思想家洛克（John Locke）更主張天 賦人權，認為人民的生命、自由與權利必須受到保障，防止受到國家機關與其他 力量的侵害。為了抑制君王權力而保障人民的宗教自由與政治自由，法國政治哲 學家孟德斯鳩（Baron de Montesquieu）提出了三權分立的觀念，認為必須把國家 權力切割開來，使其各自獨立，使政府部門各自分工卻又相互制衡。唯有這種權 力分立的政府，人民的政治自由才能受到保障。孟德斯鳩的思想，也對後來的現 代民主憲政思想有著深遠的影響。如美國憲法的重要起草者 James Madison 與 Alexander Hamilton 所發表的《聯邦論》中，就繼承了三權分立的理念，認為政 府應該把統治權分為行政、立法、司法三個主要部門，各自獨立行使職權，以防 止權力過分集中而被濫用。三權之中，立法權基於人民授權制定法律、行政權執 行法律，司法權則是在憲政與法律爭議出現時，本於憲法的精神做出適切的判斷

（蕭高彥，2007）。

所以對於國家機關的組織與設計來說，效率往往並不是最優先的考量。由於 政府的存在有其維護法律、正義、維護個人權利與自由、保障國家安全等目標，

必須提供具有普遍社會效益、反應公共利益的服務。故不同的機關，有著不同的

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組織任務與職權，例如：司法機關重視正當程序，更甚於效率；民意代表為了反 映地方需求，而要求行政機關改變政策等（Rainey，2009）。有些機關則扮演著類 似企業裡的品質控制功能，以避免公共政策造成太大的負面外部影響，例如環評、

都市計畫審議制度等。

在現實上，政府結構設計也常是政治人物、利益團體與國會角力後的產物。

新設機關就是最好的例證，每個機關的不同樣貌都反映了設計者的妥協與考量。

即使利益團體有足夠的壓力去催生一個機關，也不代表新機關是有”效能”的機關。

在民主政治選舉的不確定性下，反對黨有未來取得執政權去運營新機關的可能性，

故不能使新機關權力太大而不受控制。其次，在民主政治下，優勢團體還是得某 種程度和劣勢團體互相妥協。劣勢團體也會因為無法掌握控制權，而寧願讓此機 關變成跛鴨。所以在組織設計上，會去儘量分割權力、設計複雜的行政程序、加 入讓司法或國會可以介入的空間等，希望去阻礙機關績效。在私部門，組織設計 的參與者都會希望讓組織成功運作。但在公部門，不少組織設計參與者會希望讓 組織運作「失敗」。另一方面，總統雖需為政府表現負全部責任，但他也須面對 不同機關與團體所要求的多元複雜的政策目標。故有時總統還會站在與特定機關 互相對立的角色。對於機關來說，他們只有唯一的使命或目的（例如：內政、國 防、外交或經濟）。但總統則需站在全國的高度去平衡或支持特定政策目標，這 意味著有時候甚至要適時抑制某些機關太盡責完成組織任務（Moe，1989）。

政治學家常用民主國會的發源地：希臘，與行政機關的發源地：羅馬二者來 譬喻不同的國家發展傳統。像英美有深厚的民主傳統，可說是先希臘、後羅馬。

而台灣的民主化，是在威權體制強大的行政組織體系下逐漸發展而成，屬於先羅 馬、後希臘。因此對台灣仍深受威權遺緒（authoritarian legacy）所影響的政府來 說，「民主」與「制衡」都是晚進才新加入的元素（陳敦源，2009：41）。尤其是

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在民主轉型前運作分工越現代化、越理性的官僚體系，對於民主政治下的公民參 與及其他機關制衡也會更加不適應。

整體來看，從文獻中可以了解東亞國家（包含台灣）過去的發展型國家統管 理性成功的原因，有極大部分是仰仗著在威權政體的絕對社會控制與資源掌控。

在威權體制下，不論是政治和社會上國家機關極少受到來自於內部和外部制衡與 干預。故其可以充分、自主地藉由經濟官僚和經濟前導機關設計的統管技術，一 方面讓政策與市場相互搭配，同時引導私人資本發展預先規劃的策略工業。由於 國家機關內部的各機關擁有不同的組織使命與任務。在憲政制度設計上，許多機 關彼此間擁有制衡與監督的關係。在威權時代強大的政治控制下，這些矛盾常在 政治壓力下隱而未顯。但在政治逐漸民主化後政治社會控制力縮小，制度設計上 的機關彼此制衡與衝突也因此逐漸浮上檯面。公民社會也開始藉由社會運動透過 國家機關內部制度設計的制衡機制與外部社會壓力，嘗試去挑戰政府過去的統管 理性與統管技術設定。這讓原先具有充分自主性與強大能力的政府官僚體系，極 不適應民主化後的「無效率」運作方式，也強迫其必須去摸索、調適未來如何透 過統管理性和統管技術的調整修正，持續達成資本積累與經濟發展的國家理性目 標。

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