國際上對應高科技環境風險的管制措施

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二、 國際上對應高科技環境風險的管制措施

而在生態現代化與綠色資本主義思潮發展後，傳統重化工業所造成嚴重環境 污染問題逐漸浮上檯面。高科技產業與其相比被視為進步、乾淨且低污染的現代 產業，而大受歡迎。但高科技產業技術變遷快速，製程中所使用的有毒化學物質 與配方種類繁多且複雜多變，每一兩年就會有很大的變化。但化學物質的風險評 估，相對於製程的快速轉換，卻需要長期觀察研究才可以確認。且科技大廠常因 擔心被競爭對手得知商業機密，而不願公布所使用的化學原料配方與清單，更增 添風險評估上的困難。這使得與公共利益相關的資訊與科學事實都掌握在應受管 制的企業手中，而造成被管制者與管制者之間的資訊不對稱現象。這種資訊權力 的不對等，導致過去國家機關常用之「當確認污染後才管制」末端管理作法，逐 漸失去效力。當終於釐清其負面影響、確立管制措施時，可能早已對勞工健康或 土地環境造成不可回復的損害。

國際上現在常以預警原則（precautionary principle）作為設計環境制度的依 循方向9。預警原則認為，當面對某物質或某行為可能對健康與環境造成危害時，

即使現今尚未有確切科學證明因果關係，也應該停止行為或終止使用該物質。而 且證明行為或物質沒有危害的責任應該歸屬於製造者，而非受害者或一般社會大 眾，並以透明公開的方式進行。透過受影響的利害關係人參與，以共同尋求替代 或解決方案。在預警原則的影響之下，世界各國紛紛改變了對於高科技相關產品 和環境風險的管制方式。

歐盟自 2003 年開始，就針對高科技產業制定了一系列的環境保護相關規範。

9 http://sehn.org/wingspread-conference-on-the-precautionary-principle/

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包括廢電機電子產品回收指令（Waste Electrical and Electronic Equipment Directive, WEEE）、生態化設計指令（Directive on the Eco-design Requirements for Energy Using Products, EuP）、有害物質禁用指令（Directive on the Restriction of the Use of Certain Hazardous Substances in Electrical and Electronic Equipment, RoHS）等。

希望藉由法令規範來要求科技產品的生產製造廠商都必須符合環保要求，以處理 越來越嚴重的科技風險問題。因此不論是在產品開發設計、產品製造與包裝、產 品行銷與販售和最後的廢棄物回收，都必須遵守歐盟指令才能進口並且在市面上 販售。歐盟各國在指令生效之後，也都依循制定了相關的國內法規。希望延伸生 產者責任，來減少產品生產與使用的能源損耗以及科技業製程和電子廢棄物中有 害化學物質對於勞工健康和土地環境的影響。並同時藉著課以生產者回收義務，

促使其在設計上改良以使廢棄物減量、提昇科技產品的回收效率。跟進歐盟的趨 勢，美國加州、日本也都制定了類似的法令規定（杜文苓，2006b，2008；蔡旻 翰、顏上詠，2013）。

至於歐盟於 2007 年上路的化學物質登記、評估、許可及限制規則（Regulation concerning the Registration，Evaluation，Authorization and Restriction of Chemicals，

簡稱 REACH）就是依照預警原則所制定的化學品管理制度。其內涵包括下列四 大項目：1.登記（Registration），REACH 透過預警原則設計與架構了一個化學物 質管理的新登記制度。當製造商或進口商要使用或進口化學物質達一定數量時，

必須先通知主管機關登記並提交法規所要求物質相關資訊文件（如化學安全報告、

毒理報告、用途等）。藉此讓主管機關評估化學物質是否具有持續性、生物累積 毒性等可能對環境或勞工造成傷害的性質。若未經登記之化學物質，完全不准於 市場上流通與交易。2.評估（Evaluation）：若化學物質製造商或進口商備齊登記 所需資料進行登記，再提交歐盟檢查無誤後。該化學物質即可製造或進口。若各 會員國認為有必要，亦可進一步建立國內評估機制進一步確認已經登記化學物質

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的安全性，進行化學物質評估。3.許可（Authorisation）：若化學物質包含致癌性 質、持續性、生物累積性及毒性，就會被列為高度關切化學物質加以管制。為了 管控風險，必須向歐盟申請許可後才得使用。許可的過程會考量化學物質使用之 風險大小與社會經濟利益，並同時考量是否有更安全的替代物質可以使用。藉此 平衡市場需求以及健康與環境風險。4.限制（Restriction）：當特定化學物質經確 認風險過大，不可接受後，就會列入禁用與限用清單。經過進行進一步評估，最 後由歐盟作成該化學物質之風險可管理而不予限制、禁止部分使用或完全禁止使 用之決定（杜文苓，2006b；邱垂發，2012）。

在環境管制方面，大部分關於新興科技運用與風險的相關知識，皆由高科技 產業所掌握。政府由於科學研究與知識上的落差，對科技新興風險與其衍生的副 作用缺乏了解。因此相當倚賴技術官僚與專家組成的委員會提供決策建議以進行 政策判斷。但對公民社會裡的倡議團體或地方居民來說，由於環境資訊皆掌握在 國家機關或企業手中，環境相關資訊取得相當困難。只能按照日常觀察與生活經 驗來判斷受污染或破壞情況，但這些在地經驗與知識很少受到專業的認可。這種 資訊權力的不對等，使得公民的環境事務參與受到嚴重限制。有鑑於上述環境資 訊落差的現象，導致環境民主很難落實。聯合國於 1998 年 6 月 25 日通過公布在 環境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約（Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters, Aarhus Convention，簡稱為奧爾胡斯公約）10，自 2001 年 10 月 30 日正式生效。公約以條文明定在環境事務決策程序上公民的資訊請求權、

公民參與以及司法請求權三者緊密相連、不可分割。公約的第一條規定：「為促

10 聯合國官方中文譯本請參閱聯合國歐洲經濟委員會（UNECE）網頁，2014/05/22，

http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/chinese.pdf

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進保護今世後代人人得在適合其健康和福祉的環境中生活的權利，每個締約方應 按照本公約的規定，保障在環境問題上獲得資訊、公眾參與決策和訴諸法律的權 利」為了確保公民健康生存的權利，必須讓公民社會有權利可以取得環境資訊、

有權利可以參與環境決策程序和有權利請求司法介入判決環境事務。奧爾胡斯公 約通過之後，全世界至今已有 48 個國家簽署。因此，若要改變高科技風險問題，

在統管理性的設計上應先打破被企業、專家和國家機關壟斷的科學知識與資訊。

其次，要讓各方利害關係人皆能參與環境決策的制定過程以促進各方意見對話溝 通。最後，當風險問題發生後必須讓公民擁有司法救濟的權利，讓司法途徑成為 守護環境正義的最後一條防線（王毓正，2010；杜文苓、李翰林，2011）。在行政 程序設計上，則應該透過建立科技對社會影響評估機制來使風險資訊透明化，並 納入利害關係人以進行風險溝通。藉由重新架構政策評估程序，避免專家與官僚 宰制的問題，以建立國家機關與公民社會共同合作處理新興風險的機制（周桂田，

2013）。