國家機關做為高科技產業發展的引導者

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進保護今世後代人人得在適合其健康和福祉的環境中生活的權利，每個締約方應 按照本公約的規定，保障在環境問題上獲得資訊、公眾參與決策和訴諸法律的權 利」為了確保公民健康生存的權利，必須讓公民社會有權利可以取得環境資訊、

有權利可以參與環境決策程序和有權利請求司法介入判決環境事務。奧爾胡斯公 約通過之後，全世界至今已有 48 個國家簽署。因此，若要改變高科技風險問題，

在統管理性的設計上應先打破被企業、專家和國家機關壟斷的科學知識與資訊。

其次，要讓各方利害關係人皆能參與環境決策的制定過程以促進各方意見對話溝 通。最後，當風險問題發生後必須讓公民擁有司法救濟的權利，讓司法途徑成為 守護環境正義的最後一條防線（王毓正，2010；杜文苓、李翰林，2011）。在行政 程序設計上，則應該透過建立科技對社會影響評估機制來使風險資訊透明化，並 納入利害關係人以進行風險溝通。藉由重新架構政策評估程序，避免專家與官僚 宰制的問題，以建立國家機關與公民社會共同合作處理新興風險的機制（周桂田，

2013）。

三、 國家機關做為高科技產業發展的引導者

在 1973 年十大建設宣布後，時任行政院長的蔣經國，要求下屬研擬未來台 灣推動發展的產業。1973 年 2 月，在行政院秘書長費驊邀集經濟部長孫運璿、

財政部長李國鼎、工研院董事長王兆政、院長方賢齊以及美國 RCA 公司研發部 主任潘文淵等人開會討論後。在潘文淵的建議之下，決定台灣未來選擇發展資訊 電子產業，並以積體電路為台灣的科技產業核心。因此於工研院設立了負責開發 積體電路的電子工程發展中心（後來的電子所）。於 1977 年選派 40 多名年輕工 程師赴美國 RCA，學習積體電路相關生產技術。1978 年第一次全國科技會議結 束，確立了高科技產業為新一代力推的策略性工業。行政院也於同年聘請國內外

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專家為科技顧問，並設立了科技顧問組以及每年召開科技顧問會議，做為科技政 策研擬、協調與推動的統籌單位。科技顧問組的首任召集人為李國鼎，可見當時 國家機關對發展科技的重視程度（孫震，2003：148-151）。

為了扶植高科技產業，國家機關除了透過工研院提供技術研發與移轉外，也 設計了許多配套法規與措施。藉著提供稅賦減免、水電、土地開發優惠以吸引企 業投資。其中最主要的就是提供基礎建設、保稅與資源優先使用的「科學工業園 區設置與管理條例」以及提供租稅和土地徵收優惠「獎勵投資條例而（簡稱獎投 條例）」、「促進產業升級條例（簡稱促產條例）」及「產業創新條例（簡稱產創條 例）」。1979 年 7 月 27 日所公布的「科學工業園區設置與管理條例」，可以說是 台灣高科技產業發展最重要的一部法律。條例中規範了政府為了推動高科技產業 發展得選擇適當地點設立科學工業園區。科學園區內設置科學園區管理局作為單 一窗口管理機關，負責處理科學園區內的土地規劃與管理、勞工、環保等大小行 政事務。藉由單一窗口，一方面減少投資障礙；另一方面也排除了地方政府與其 他機關對園區的管轄與影響。此外，科學園區還享有關稅、營業稅和貨物稅等稅 賦減免、投資抵減、優先供應水電、可設立實驗中小學等優惠。並為了科學園區 開發與後續營運管理，設立了科學園區作業基金支應（杜文苓，2008：9-14）。

在台灣的眾多科學園區當中，新竹科學園區發展的歷程，可稱作是國家機關 引導高科技產業發展最具代表性的典範。竹科一共包含六個基地：分別是新竹園 區、竹南園區、龍潭園區、新竹生醫園區、銅鑼園區以及宜蘭園區。最早的新竹 園區是 1980 年設立，第一期至第三期的開發內容除了高科技產業廠房外，還有 員工住宅、實驗中學、大型公園綠地等，建構出科學園區乾淨清潔與自然的綠色 形象。在新竹園區逐漸飽和後，1997 年行政院核定竹南以及銅鑼為竹科第四期 用地，土地徵收後與交通部高速公路局配合開發。2004 年行政院將龍潭園區納

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入竹科管理。生醫園區以及宜蘭園區則進度延宕，仍在開發招商中。目前竹科有 積體電路、光電、電腦及周邊、通訊、精密機械以及生物技術等六大產業，總計 有 547 家廠商進駐，就業人數共計有 151282 人（至 2012 年為止）。藉由開發竹 科成為高科技產業的基地，成功地帶動了台灣產業結構的轉型。開發基地選定在 工研院、清華大學與交通大學，讓研究、學術與產業密切結合以建構技術社群，

也為園區內廠商提供豐富的人力資源。此外在財務上，竹科初期進駐廠商政府會 協調銀行融資、並以行政院開發基金投資，以協助彌補創業初期的資金缺口。租 稅上，竹科內廠商擁有前 4-5 年營利事業所得免稅的優惠，與區外 25％的稅率相 比，相對優渥許多。在設備原料的進口以及加速折舊上，也有減稅優惠。整體來 說，竹科的發展可以說是國家機關以國家整體資源挹注、扶植的成果（Chiu，2010：

88-117；于宗先、王金利，2003：269-289；行政院國家科學委員會，2013；杜文 苓，2006a；張俊彥、游伯龍，2002：320-348；瞿宛文、安士敦，2003：125-148）。

而獎投條例、促產條例與產創條例，彼此間有著時間上先後銜接、接續生效 的關係。三者皆是提供租稅與土地優惠做為誘因，以鼓勵廠商投資的法律。其中，

對高科技產業影響最大的項目，應屬促產條例（已於 2010 年廢止）中對員工分 紅配股的優惠措施。為了鼓勵產業發展，促產條例規定企業得以分紅名義發放股 票做為紅利，都只按照股票面額課所得稅11。由於高科技股票的市場交易價格，

往往都是 10 元面額的數十倍、甚至百倍12，此條文幾乎等於間接免除了員工分 紅的所得稅。因此，建立了台灣高科技產業與其他國家不同的財務誘因。這種以 減稅達到利潤共享的制度，對於勞資關係和諧、網羅世界人才有顯著助益。但其

11 促進產業升級條例第 19-1 條：為鼓勵員工參與公司經營，並分享營運成果，公司員工 以其紅利轉作服務產業之增資者，其因而取得之新發行記名股票，採面額課徵所得稅。

12 如 2006 年智慧型手機廠商宏達電子的每股股價曾高達 1220 元；同年，太陽能科技公司 益通的股價也曾達到 1205 元的價格。其價值都是股票面額的 120 倍以上。

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制度負面效應在於使高科技產業員工對公司股價非常敏感，會彼此比較各家公司 的分紅情況。若分紅配股不如預期，就業市場就會掀起挖角與跳槽風氣。除此之 外，最受詬病的是制度侵害租稅公平，相較於其他職業工作者的所得必須全數課 稅，科技業的所得卻能節稅。且台灣採用所得越高者稅率越高的累進稅率，使職 業間差距愈發擴大，產生高科技業員工被稱之為「科技新貴」的現象。故在社會 輿論的反彈下，2009 年促產條例正式廢止，使員工分紅配股回歸所得稅法，按照 當時價格計算所得課稅13 （杜文苓，2006a：13-14；張俊彥、游伯龍，2002：77-128）。

從台灣高科技產業的發展歷程，可以發現其為國家機關運用發展型國家的統 管理性所形塑出的結果。在威權時代，組成國家機關的官僚體系以經濟學家與工 程專家為主。藉著威權體制的保護與支持，官僚們有充分的自主性與充足的行政 資源。其可以藉由經濟計畫形式來規劃策略產業發展的方式和步驟，而不會受到 公民社會的反抗或干擾（蔡偉銑，2009）。在此情境之下，高科技產業進步、科 學、乾淨的外在形象正是經濟與科學共同攜手發展的最好示範。亦可以與當時全 台各地屢屢發生污染抗爭事件的傳統化工產業做明顯區隔，而成為地方政府搶破 頭爭取的重大建設項目。

在高科技產業促進經濟發展光彩背後，國家機關也面臨了社會對其資本積累 策略和統治能力的強烈挑戰，而產生了制度危機（王振寰，1996：317）。以台灣 為例，一方面，發展型國家統管理性藉由眾多法令作為管制措施，給予高科技產 業大量的租稅與投資獎勵，促其快速發展。但同時也造成貧富差距越來越懸殊，

而形成社會兩極化的趨勢。景氣好時，受薪階層覺得經濟是無感復甦、薪資十年

13賴昭穎，2009/12/13，<分紅配股課稅，明年起看市價>，聯合報，AA3 版。

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停滯不前（行政院主計處，2010）；景氣差時，政府和高科技廠商力推無薪假，

要求員工共體時艱14。其次，公民社會中的倡議團體透過常態化、組織化的社會 運動，也挑戰國家所擬定的科技產業政策方針計畫，阻擋經濟發展進程。提供租 稅優惠的獎勵投資條例及促產條例，也因優惠過分集中於高科技產業造成國家巨 大的租稅損失15，而引起社會對租稅公平的強烈質疑。民間反對的聲浪最終驅使 立法院修法通過訂立落日條款，使促產條例於 2009 年畫下句點。但在產業界希 望以其他優惠來交換促產條例的壓力下，立法院順勢通過制定產業創新條例以及 調降營利事業所得稅稅率至 17%來回應企業期待16。

14 仇佩芬，2010/09/01，<吳揆：企業創無薪假 該得諾貝爾獎>，中國時報，A4 版。

15王信人，2010/01/21，<促產減稅未落日 每年稅損 1,300 億 企業繼續保有促產減免稅權 利，影響國庫期間達 4～12 年>，工商時報，A19 版。

16王信人，2011/07/01，<財部回應 免稅落日 換營所稅降低>，工商時報，A4 版。